四川日報 2019年03月29日
在貧困地區(qū)創(chuàng)新集體所有制的有效實現(xiàn)形式，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，對于構(gòu)建脫貧攻堅長效機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興具有十分重要的現(xiàn)實意義。但相較于其他地區(qū)，貧困地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)更為薄弱，集體經(jīng)濟(jì)“空殼化”現(xiàn)象尤為嚴(yán)重，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)面臨的制約更多、難度更大，亟需通過構(gòu)建更具創(chuàng)新性的發(fā)展機(jī)制、采取更具針對性的政策舉措，以實現(xiàn)貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的突破性發(fā)展。
□郭曉鳴
挑戰(zhàn)：利益關(guān)聯(lián)疏離影響集體內(nèi)生發(fā)展動能，改革進(jìn)程滯后導(dǎo)致制度建設(shè)不夠健全
建議：全面完善集體經(jīng)濟(jì)組織管理制度，發(fā)揮鄉(xiāng)村能人帶動作用
實踐證明，貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別需要本地能人的帶動和農(nóng)民集體歸屬感、凝聚力的重塑。但對大部分貧困地區(qū)而言，改革以來集體經(jīng)濟(jì)組織提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)、孤寡弱勢群體救助等公共服務(wù)的能力總體上不斷弱化，農(nóng)村市場化進(jìn)程的推進(jìn)和鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的分化又在一定程度上進(jìn)一步加劇了農(nóng)民與集體、農(nóng)民相互之間關(guān)系松散化程度。對于鄉(xiāng)村本土能人和農(nóng)民而言，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大與自身利益缺乏緊密關(guān)聯(lián)，從而導(dǎo)致貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動能不足。
同時，由于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革尚處于試點(diǎn)階段，加之貧困地區(qū)面臨限期脫貧的巨大壓力，以制度建設(shè)為基礎(chǔ)構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展長效機(jī)制的重要性往往被忽視。當(dāng)前貧困地區(qū)大部分村集體尚未開展成員界定、清產(chǎn)核資、股份量化、成立集體經(jīng)濟(jì)組織等改革基礎(chǔ)性工作，其集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制和管理制度還不健全。
解決上述問題，需要全面完善集體經(jīng)濟(jì)組織管理制度。合理發(fā)揮農(nóng)村基層組織和鄉(xiāng)村能人在促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的關(guān)鍵作用，構(gòu)建基層干部和鄉(xiāng)村能人參與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵機(jī)制，同時著重完善集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制和管理制度，奠定貧困地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的制度基礎(chǔ)。
一是充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織的導(dǎo)向作用。將發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)作為優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的重要方面，引導(dǎo)基層干部克服消極懈怠心理和畏難情緒。構(gòu)建有效激勵機(jī)制，通過“保底底薪+績效獎勵”的薪酬結(jié)構(gòu)、股權(quán)激勵等方式，對集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員予以獎勵。
二是有效發(fā)揮鄉(xiāng)村能人的帶動作用。運(yùn)用“物質(zhì)+精神”的雙重手段，促進(jìn)新鄉(xiāng)賢、農(nóng)民工、大學(xué)生、退伍軍人等各類鄉(xiāng)村精英人員回歸家鄉(xiāng)，構(gòu)建鄉(xiāng)村精英與集體經(jīng)濟(jì)組織的合作機(jī)制，既可以通過組織措施探索將精英人才納入村級領(lǐng)導(dǎo)班子或集體經(jīng)濟(jì)組織管理層，也可以通過產(chǎn)業(yè)合作的方式實現(xiàn)收益共享。
三是加快完善集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部管理制度。按照“擴(kuò)面、集成、提速”的要求，加大力度推進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，重點(diǎn)是通過清產(chǎn)核資、成員界定和股份量化理順貧困山區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部產(chǎn)權(quán)關(guān)系，構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)組織清晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和健全的治理結(jié)構(gòu)。結(jié)合清產(chǎn)核資工作，進(jìn)一步完善農(nóng)村集體“三資”管理，防范內(nèi)部人控制風(fēng)險和集體資產(chǎn)流失。
挑戰(zhàn)：資源數(shù)量有限導(dǎo)致集體穩(wěn)定收入來源缺失，區(qū)位條件受限導(dǎo)致資源價值轉(zhuǎn)化不暢
建議：進(jìn)一步拓展多元增收渠道，加大力度引聚外部發(fā)展要素
土地承包制使農(nóng)戶成為農(nóng)業(yè)的主要微觀經(jīng)營主體，極大釋放了農(nóng)戶家庭經(jīng)營的生產(chǎn)潛能，但也導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織事實上不再具備對承包土地的直接支配權(quán)利。在貧困地區(qū)，當(dāng)前集體經(jīng)濟(jì)組織所能直接支配的資源僅為少量“四荒地”和閑置集體建設(shè)用地等，類型單一，數(shù)量有限。資源的有限性導(dǎo)致集體經(jīng)營性收入來源渠道非常狹窄。
貧困地區(qū)特殊的自然地理和社會人文環(huán)境孕育了豐裕的農(nóng)業(yè)資源、景觀資源以及文化資源，保持著優(yōu)良的生態(tài)本底。若開發(fā)利用得當(dāng)，可成為集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中重要的資源依托。但我省貧困地區(qū)大多處于區(qū)域經(jīng)濟(jì)地理板塊的邊緣，交通不便，對人才、資金、技術(shù)等發(fā)展要素的吸附能力薄弱。加之貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的自身積累也較為有限，缺乏激活內(nèi)部資源的能力。
解決資源轉(zhuǎn)化問題，要進(jìn)一步拓展多元增收渠道。貧困地區(qū)在特色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、農(nóng)旅融合產(chǎn)業(yè)等方面卻普遍具有相對比較優(yōu)勢，應(yīng)結(jié)合實際，多元化拓展集體經(jīng)營性收入來源渠道，當(dāng)前，需要重點(diǎn)在以下三個方面尋求突破。一是有效盤活農(nóng)村資源。應(yīng)深度挖掘貧困地區(qū)富集的生態(tài)資源、自然光熱資源和水文資源、歷史人文資源等，構(gòu)建鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緊密銜接機(jī)制，通過產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的多元化發(fā)展，創(chuàng)造形成集體經(jīng)營性收入來源。要創(chuàng)造條件發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、康養(yǎng)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、光伏發(fā)電、文化創(chuàng)意等多種產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)。盤活農(nóng)村承包地、“四荒地”、林地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目和林下種養(yǎng)模式，鼓勵盤活閑置宅基地、經(jīng)營性建設(shè)用地等用于新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。二是積極發(fā)展服務(wù)創(chuàng)收。支持集體經(jīng)濟(jì)組織承接政府公共服務(wù)項目，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織直接承接小微型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資格，擴(kuò)大農(nóng)村小微型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)村民自建的范圍和規(guī)模，拓展政府購買集體經(jīng)濟(jì)組織公共服務(wù)的范圍。鼓勵集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，為農(nóng)民和新型經(jīng)營主體提供農(nóng)資供應(yīng)、技術(shù)指導(dǎo)、加工倉儲、營銷流通等服務(wù)。引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織為進(jìn)入鄉(xiāng)村的外來投資主體提供矛盾協(xié)調(diào)、勞務(wù)用工、物業(yè)管理等配套性服務(wù)。三是創(chuàng)新性用好財政惠農(nóng)政策。鼓勵將財政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入形成的資產(chǎn)和財政扶持資金股份量化給集體經(jīng)濟(jì)組織，支持集體經(jīng)濟(jì)組織以所量化股份入股各類新型經(jīng)營主體，形成集體的分紅收入。
此外，還應(yīng)加大力度引聚外部發(fā)展要素。貧困地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)以開放性發(fā)展為指向，通過引聚政策資源、金融資本、社會資本，有效激活集體內(nèi)部沉淀資源，釋放發(fā)展?jié)撃?。一是發(fā)揮財政資金的投資引導(dǎo)作用。鑒于貧困地區(qū)投資的高成本、高風(fēng)險特征，應(yīng)當(dāng)通過更大力度的財政獎補(bǔ)、稅收優(yōu)惠等財政措施引導(dǎo)社會資本進(jìn)入。二是撬動金融資本投入。應(yīng)搭建投融資平臺，采取貸款貼息、貸款擔(dān)保等方式引導(dǎo)金融資本投入。同時深化農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資改革，撬動金融資本以更大規(guī)模進(jìn)入特色農(nóng)業(yè)和新業(yè)態(tài)發(fā)展領(lǐng)域。三是引導(dǎo)社會資本流入。應(yīng)適度放寬社會資本的準(zhǔn)入門檻，允許社會資本在符合規(guī)劃、不損害農(nóng)民利益、不破壞鄉(xiāng)村生態(tài)的條件下進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，以多種方式盤活集體內(nèi)部資源。
挑戰(zhàn)：村域界限影響發(fā)展空間拓展，政策差異影響村與村之間均衡
建議：積極探索跨區(qū)聯(lián)合發(fā)展模式，克服空間限制
一般而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以行政村或自然村作為基本范圍，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展也以此作為基本單元進(jìn)行謀劃和推進(jìn)。但立足于單個行政村或自然村建構(gòu)的集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有的各類資源資產(chǎn)數(shù)量等往往有限。尤為值得關(guān)注的是，近年來因政策受益程度的顯著差異，非貧困村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平大多已明顯落后于周邊的貧困村。因此，如果在貧困地區(qū)簡單地采取單村發(fā)展模式，必然造成集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間嚴(yán)重受限。集體經(jīng)濟(jì)不僅會因較為普遍地落入“發(fā)展能力陷阱”而難有作為，而且還將主要由于政策支持強(qiáng)度差異而帶來村與村之間集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡矛盾的加劇。
針對村域界限分明導(dǎo)致發(fā)展空間拓展困難，應(yīng)積極探索跨區(qū)聯(lián)合發(fā)展模式。貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展還需要突破集體經(jīng)濟(jì)單村發(fā)展模式的局限，大膽探索多村聯(lián)營和飛地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式。一是探索集體經(jīng)濟(jì)多村聯(lián)營制。鼓勵多個村集體經(jīng)濟(jì)組織通過共同出資的方式聯(lián)合成立多村合作集體經(jīng)濟(jì)組織，以農(nóng)村股份合作社聯(lián)合社或土地股份合作社聯(lián)合社的組織形式實現(xiàn)對多村資源的有效整合，形成“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”“弱弱抱團(tuán)”或“強(qiáng)弱互補(bǔ)”的發(fā)展格局，拓展集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展實力。二是鼓勵發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)。鼓勵受生態(tài)保護(hù)限制、規(guī)劃限制、村內(nèi)資源匱乏或發(fā)展空間較小的村通過向外購置商貿(mào)店鋪、入股其他村集體或企業(yè)等異地置業(yè)、異地聯(lián)建方式，克服集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間限制。
挑戰(zhàn)：長效政策支持不足以及政策碎片化，影響集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率
建議：創(chuàng)新性優(yōu)化相關(guān)支持政策，加強(qiáng)整合協(xié)同力度
貧困地區(qū)脫貧攻堅總體上已取得重大階段性成果，但一定程度上存在偏重直接給錢給物給項目的短期化政策偏向，對貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?jié)摿烷L效脫貧價值認(rèn)識不足。一方面是針對集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金、稅收、土地、人才專項政策缺失，基本上為扶貧政策支持體系中最為薄弱的領(lǐng)域。另一方面，貧困地區(qū)在空間上往往與重要生態(tài)功能區(qū)高度重疊，一些貧困地區(qū)還屬于少數(shù)民族地區(qū)和革命老區(qū)，因此能夠獲得扶貧、生態(tài)補(bǔ)償、民族地區(qū)發(fā)展、革命老區(qū)建設(shè)等多項優(yōu)惠政策。但目前進(jìn)入貧困地區(qū)的多種政策資源大多目標(biāo)指向相對單一，并沒有與發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)相互關(guān)聯(lián)和有機(jī)結(jié)合，政策資源投入的碎片化特征明顯，沒有發(fā)揮有效助力貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策效用。
解決政策支持不足導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏效率問題，應(yīng)創(chuàng)新性優(yōu)化相關(guān)支持政策。貧困地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展需打好設(shè)立專項支持政策、整合多元政策資源及構(gòu)建系統(tǒng)政策支持體系的“組合拳”，加大政策支持力度，優(yōu)化政策支持方式，提高政策支持效率。一是創(chuàng)設(shè)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項基金。通過整合現(xiàn)有各部門涉農(nóng)資金，設(shè)置支持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專項基金，作為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的啟動資金或貸款貼息、融資擔(dān)保資金。二是加強(qiáng)政策整合協(xié)同力度。將發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、脫貧攻堅、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境改造、少數(shù)民族優(yōu)惠、革命老區(qū)建設(shè)等各類支持政策有機(jī)銜接，強(qiáng)化政策整合力度，探索在完成專項政策目標(biāo)的同時同步促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑和辦法。三是強(qiáng)化綜合性政策支持。在繼續(xù)加大和優(yōu)化財政支持的同時，要更有針對性地提供土地、稅費(fèi)、金融等方面的支持政策。
（作者系四川省社會科學(xué)院研究員）
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